國務院辦公廳關于進一(yī)步推進省以下(xià)
财政體(tǐ)制改革工(gōng)作的指導意見
國辦發〔2022〕20号
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
省以下(xià)财政體(tǐ)制是政府間财政關系制度的組成部分(fēn)，對于建立健全科學的财稅體(tǐ)制，優化資(zī)源配置、維護市場統一(yī)、促進社會公平、實現國家長治久安具有重要作用。黨的十八大(dà)以來，按照黨中(zhōng)央、國務院決策部署，根據中(zhōng)央與地方财政事權和支出責任劃分(fēn)改革安排，各地不斷完善省以下(xià)财政體(tǐ)制，充分(fēn)發揮财政職能作用，在推動經濟社會發展、保障和改善民生(shēng)以及落實基層“三保”（保基本民生(shēng)、保工(gōng)資(zī)、保運轉）任務等方面取得積極成效。同時，省以下(xià)财政體(tǐ)制還存在财政事權和支出責任劃分(fēn)不盡合理、收入劃分(fēn)不夠規範、有的轉移支付定位不清、一(yī)些地方“三保”壓力較大(dà)、基本公共服務均等化程度有待提升等問題。爲更好發揮财政在國家治理中(zhōng)的基礎和重要支柱作用，健全省以下(xià)财政體(tǐ)制，增強基層公共服務保障能力，經國務院同意，現提出以下(xià)意見。
一(yī)、總體(tǐ)要求
（一(yī)）指導思想。以習近平新時代中(zhōng)國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹落實黨的十九大(dà)和十九屆曆次全會精神，堅持穩中(zhōng)求進工(gōng)作總基調，完整、準确、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，按照深化财稅體(tǐ)制改革和建立現代财政制度的總體(tǐ)要求，進一(yī)步理順省以下(xià)政府間财政關系，建立健全權責配置更爲合理、收入劃分(fēn)更加規範、财力分(fēn)布相對均衡、基層保障更加有力的省以下(xià)财政體(tǐ)制，促進加快建設全國統一(yī)大(dà)市場，推進基本公共服務均等化，推動高質量發展，爲全面建設社會主義現代化國家提供堅實保障。
（二）基本原則。
——堅持統一(yī)領導、全面規範。堅持黨中(zhōng)央集中(zhōng)統一(yī)領導，厘清政府與市場邊界，保持與行政管理體(tǐ)制相适應，在中(zhōng)央和地方分(fēn)稅制的原則框架内，遵循完善政府間财政關系的基本原則，理順地方各級财政事權和支出責任以及政府間收入劃分(fēn)關系等，逐步形成規範的省以下(xià)财政體(tǐ)制。
——堅持因地制宜、激勵相容。堅持省負總責、分(fēn)級負責，尊重地方的自主性和首創精神，鼓勵各地區因地制宜采取差異化措施，激勵與約束并重，充分(fēn)調動省以下(xià)各級政府積極性，以增量改革爲主、适度調整存量結構，優化權責配置和财力格局，增強财政體(tǐ)制的适應性和有效性。
——堅持穩中(zhōng)求進、守正創新。把握好改革的節奏與力度，平穩有序推進改革，保持财政體(tǐ)制連貫性和政策連續性。鼓勵解放(fàng)思想、探索實踐，着力破解體(tǐ)制機制難題，創新管理模式，發揮财政體(tǐ)制在改革發展中(zhōng)的引導和保障作用。
二、清晰界定省以下(xià)财政事權和支出責任
（三）合理劃分(fēn)省以下(xià)各級财政事權。結合本地區實際加快推進省以下(xià)各級财政事權劃分(fēn)改革，根據基本公共服務受益範圍、信息管理複雜程度等事權屬性，清晰界定省以下(xià)各級财政事權。适度強化教育、科技研發、企業職工(gōng)基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大(dà)基礎設施規劃建設、重點區域（流域）生(shēng)态環境保護與治理、國土空間規劃及用途管制、防範和督促化解地方政府債務風險等方面的省級财政事權。将直接面向基層、由基層政府提供更爲便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉建設、農村(cūn)公路、公共設施管理等基本公共服務确定爲市縣級财政事權。
（四）明晰界定省以下(xià)各級财政支出責任。按照政府間财政事權劃分(fēn)，合理确定省以下(xià)各級财政承擔的支出責任。省級财政事權由省級政府承擔支出責任，市縣級财政支出責任根據其履行的财政事權确定。共同财政事權要逐步明确劃分(fēn)省、市、縣各級支出責任，按照減輕基層負擔、體(tǐ)現區域差别的原則，根據經濟發展水平、财力狀況、支出成本等，差别化确定不同區域的市縣級财政支出責任。推動建立共同财政事權保障标準，按比例分(fēn)擔支出責任，研究逐步推進同一(yī)市縣不同領域的财政支出責任分(fēn)擔比例統一(yī)。上級财政事權确需委托下(xià)級履行的，要足額安排資(zī)金，不得以考核評比、下(xià)達任務、要求配套資(zī)金等任何形式，變相增加下(xià)級支出責任或向下(xià)級轉嫁支出責任。
三、理順省以下(xià)政府間收入關系
（五）參照稅種屬性劃分(fēn)收入。将稅基流動性強、區域間分(fēn)布不均、年度間收入波動較大(dà)的稅收收入作爲省級收入或由省級分(fēn)享較高比例；将稅基較爲穩定、地域屬性明顯的稅收收入作爲市縣級收入或由市縣級分(fēn)享較高比例。對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領域稅費收入，可作爲省級收入，也可在相關市縣間合理分(fēn)配。除按規定上繳财政的國有資(zī)本經營收益外(wài)，逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分(fēn)政府間收入的做法。
（六）規範收入分(fēn)享方式。稅收收入應在省以下(xià)各級政府間進行明确劃分(fēn)，對主體(tǐ)稅種實行按比例分(fēn)享，結合各稅種稅基分(fēn)布、收入規模、區域間均衡度等因素，合理确定各稅種分(fēn)享比例。對非稅收入可采取總額分(fēn)成、分(fēn)類分(fēn)成、增量分(fēn)成等分(fēn)享方式，逐步加以規範。省内同一(yī)稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區、市與所轄縣之間的歸屬和分(fēn)享比例原則上應逐步統一(yī)。除國家另有規定外(wài)，逐步取消對各類區域的财政收入全留或增量返還政策，确需支持的通過規範的轉移支付安排。逐步規範設區的市與所轄區之間的收入關系。結合稅源實際合理編制各級收入預算，依法依規征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁虛收空轉、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規對稅費收入指标進行考核排名。逐步清理不當幹預市場和與稅費收入相挂鈎的補貼或返還政策。
（七）适度增強省級調控能力。結合省級财政支出責任、區域間均衡度、中(zhōng)央對地方轉移支付等因素，合理确定省級收入分(fēn)享比例。基層“三保”壓力較大(dà)的地區以及區域間人均支出差距較大(dà)的地區，應逐步提高省級收入分(fēn)享比例，增強省級統籌調控能力。區域間資(zī)源分(fēn)布不均的地區，省級可參與資(zī)源稅收入分(fēn)享，結合資(zī)源集中(zhōng)度、資(zī)源稅收入規模、區域間均衡度等因素确定省級分(fēn)享比例。省級财政應完善省以下(xià)增值稅留抵退稅分(fēn)擔機制，緩解退稅相對集中(zhōng)市縣的退稅壓力，确保退稅政策及時準确落實到位。省級因規範财政體(tǐ)制集中(zhōng)的收入增量，原則上主要用于對下(xià)級特别是縣級的一(yī)般性轉移支付。
四、完善省以下(xià)轉移支付制度
（八）厘清各類轉移支付功能定位。建立健全省以下(xià)轉移支付體(tǐ)系，根據财政事權屬性，加大(dà)對财力薄弱地區的支持力度，健全轉移支付定期評估機制。一(yī)般性轉移支付用于均衡區域間基本财力配置，向革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區，以及擔負國家安全、生(shēng)态保護、糧食和重要農産品生(shēng)産等職責的重要功能區域傾斜，不指定具體(tǐ)支出用途，由下(xià)級政府統籌安排使用。共同财政事權轉移支付與财政事權和支出責任劃分(fēn)改革相銜接，用于履行本級政府應承擔的共同财政事權支出責任，下(xià)級政府要确保上級撥付的共同财政事權轉移支付資(zī)金全部安排用于履行相應财政事權。編制預算時，共同财政事權轉移支付暫列一(yī)般性轉移支付。專項轉移支付用于辦理特定事項、引導下(xià)級幹事創業等，下(xià)級政府要按照上級政府規定的用途安排使用。
（九）優化轉移支付結構。圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目标，調整省以下(xià)轉移支付結構，優化橫向、縱向财力格局，推動财力下(xià)沉，增強基層公共服務保障能力，推動落實中(zhōng)央重大(dà)決策部署。建立一(yī)般性轉移支付合理增長機制，結合均衡區域間财力需要，逐步提高一(yī)般性轉移支付規模。根據基本公共服務保障标準、支出責任分(fēn)擔比例、常住人口規模等，結合政策需要和财力可能等，足額安排共同财政事權轉移支付，落實各級支出責任，确保共同财政事權履行到位。合理控制專項轉移支付新增項目和資(zī)金規模，逐步退出市場機制能夠有效調節的相關領域，整合政策目标接近、資(zī)金投入方向類同、資(zī)金管理方式相近的項目。
（十）科學分(fēn)配各類轉移支付資(zī)金。貫徹政府過緊日子的要求，堅持勤儉節約的原則，按照規範的管理辦法，圍繞政策目标主要采用因素法或項目法分(fēn)配各類轉移支付資(zī)金。采用因素法分(fēn)配資(zī)金，應選擇與财政收支政策有較強相關性的因素，賦予不同因素相應權重或标準，并結合實際情況運用财政困難程度、支出成本差異、績效結果等系數加以調節，采取公式化方式測算，體(tǐ)現明确的政策導向和支持重點。确需以項目形式下(xià)達的轉移支付可采用項目法分(fēn)配資(zī)金，遵循公平、公正、公開(kāi)的原則，結合實際采取競争性評審等方式，按照規範程序分(fēn)配。轉移支付資(zī)金分(fēn)配應與下(xià)級政府提供基本公共服務的成本相銜接，同時充分(fēn)考慮下(xià)級政府努力程度，強化績效管理，适度體(tǐ)現激勵約束。
五、建立健全省以下(xià)财政體(tǐ)制調整機制
（十一(yī)）建立财政事權和支出責任劃分(fēn)動态調整機制。根據事務管理及執行方式、機構職能調整等客觀實際，動态調整省以下(xià)各級财政事權和支出責任劃分(fēn)。健全共同财政事權支出責任動态調整機制，結合各地區經濟發展、财政自給率變化、保障标準調整等情況，适時調整省以下(xià)各級财政支出責任分(fēn)擔比例。
（十二）穩步推進收入劃分(fēn)調整。探索建立省以下(xià)區域間均衡度評估機制，定期開(kāi)展評估。根據财政事權和支出責任劃分(fēn)動态調整情況，結合省以下(xià)區域間經濟社會發展、财政收入分(fēn)布和規模、财政收支均衡度等變化，适時穩步調整省以下(xià)政府間收入劃分(fēn)。省級可通過合理調整收入分(fēn)享方式或分(fēn)享比例等辦法，抑制收入虛收空轉行爲。省以下(xià)各級政府财政體(tǐ)制調整，涉及收入和支出項目的劃分(fēn)以及上解等具體(tǐ)辦法，應依法報同級人民代表大(dà)會常務委員(yuán)會備案。
（十三）加強各類轉移支付動态管理。嚴格各類轉移支付設立條件和決策程序，健全轉移支付定期評估和退出機制。根據省以下(xià)區域間均衡度等變化，及時調整完善各類轉移支付資(zī)金分(fēn)配辦法。加強資(zī)金績效管理和監督，探索建立以共同财政事權轉移支付和專項轉移支付爲重點的後評價制度，将績效評價、後評價結果作爲完善政策、安排預算、改進管理的重要依據。強化各類轉移支付資(zī)金分(fēn)配、撥付、使用監管，科學高效、規範合理用好資(zī)金。健全财政資(zī)金直達機制，将與中(zhōng)央财政直達資(zī)金對應的地方财政資(zī)金納入直達範圍，加快資(zī)金分(fēn)配下(xià)達，加強資(zī)金管理和監控，根據支出輕重緩急和項目實際進度統籌安排支出，更好發揮惠企利民作用。
六、規範省以下(xià)财政管理
（十四）規範各類開(kāi)發區财政管理體(tǐ)制。未單獨設立财政管理機構的開(kāi)發區（含園區，下(xià)同）等預決算按照部門預決算管理，納入同級政府或設立該開(kāi)發區地方政府的部門預決算并單獨列示。單獨設立财政管理機構的開(kāi)發區，參照實行獨立财政管理體(tǐ)制，預決算納入同級政府或設立該開(kāi)發區地方政府的預決算并單獨列示。各地區在依法依規的前提下(xià)，可結合本地實際探索創新開(kāi)發區财政管理體(tǐ)制模式，更好調動各方面積極性。各地區要加強開(kāi)發區政府性債務管理，保持與财政管理體(tǐ)制相适應，強化開(kāi)發區管委會等政府派出機構舉債融資(zī)約束，堅決遏制地方政府隐性債務增量，合理控制政府債務規模，切實防範債務風險。
（十五）推進省直管縣财政改革。按照突出重點、利于發展、管理有效等要求，因地制宜逐步調整優化省直管縣财政改革實施範圍和方式。對區位優勢不明顯、經濟發展潛力有限、财政較爲困難的縣，可納入省直管範圍或參照直管方式管理，加強省級對縣級的财力支持。對由市級管理更有利于加強區域統籌規劃、增強發展活力的縣，适度強化市級的财政管理職責。
（十六）做實縣級“三保”保障機制。建立縣級财力長效保障機制。堅持縣級爲主、市級幫扶、省級兜底、中(zhōng)央激勵，全面落實基層“三保”責任。建立健全事前審核、事中(zhōng)監控、事後處置的工(gōng)作機制，嚴格省級對縣級“三保”支出預算安排方案的審核制度，強化“三保”支出預算執行硬性約束，加強“三保”支出庫款保障和運行監控，結合實際逐步推動“三保”相關轉移支付納入省對下(xià)直達資(zī)金範圍，做好“三保”風險防範和應急處置。
（十七）推動鄉财縣管工(gōng)作提質增效。将财政收入難以覆蓋支出需要、财政管理能力薄弱的鄉鎮納入鄉财縣管範圍。加強财力薄弱鄉鎮支出保障，防範化解鄉鎮财政運行風險，加大(dà)對農村(cūn)公益性事業發展的支持力度。結合預算管理一(yī)體(tǐ)化系統建設和應用，調整優化鄉鎮财政職能，強化縣級财政對鄉鎮預算編制、預算執行、國有資(zī)産管理等監督，提升鄉鎮财政管理效率和水平。
（十八）加強地方政府債務管理。堅持省級黨委和政府對本地區債務風險負總責，省以下(xià)各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責。落實省級政府責任，按屬地原則和管理權限壓實市縣主體(tǐ)責任，通過增收節支、變現資(zī)産等方式化解債務風險，切實降低市縣償債負擔，堅決查處違法違規舉債行爲。健全地方政府債務限額分(fēn)配機制，一(yī)般債務限額應與一(yī)般公共預算收入相匹配，專項債務限額應與政府性基金預算收入及項目收益等相匹配，促進融資(zī)規模與項目收益相平衡，完善專項債券資(zī)金投向領域禁止類項目清單和違規使用專項債券處理處罰機制。
各地區、各有關部門要充分(fēn)認識進一(yī)步推進省以下(xià)财政體(tǐ)制改革的重要意義，把思想和行動統一(yī)到黨中(zhōng)央、國務院決策部署上來，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，主動謀劃，精心組織，周密安排，紮實推進改革。各省、自治區、直轄市人民政府要按照本意見要求，制定實施方案，細化政策措施，推動各項改革任務落地見效。财政部等有關部門要加強對地方的指導督促，積極配合地方推進改革，确保各項任務落地見效。
國務院辦公廳
2022年5月29日
（本文有删減）
